整体性治理以需求为导向，以信息技术为手段，以协调为机制，对治理层级、功能、公私部门关系等碎片化信息进行整合。从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙的整体型服务。整体性治理以回应碎片化问题为出发点，以满足公众需求为行动逻辑，以回答如何协调公共管理领域的传统问题为关键，以实现公共服务供给为目标。
碎片化问题
价值理念“碎片化”。车改后，地方公务出行保障为什么、怎么办等一系列问题浮出水面，大到如何掌握保障范围、经费怎么使用、保障方式怎样更科学、保障效能如何衡量，小到服务流程、标准、细节等。这些问题折射出的理念差异、价值观冲突、公共责任目标和公共利益缺失，是理念碎片化的三大表现。受到地区差异性、行业特殊性、部门专业性、社会多样性等因素限制，不同地区、行业、部门、层级、人员对于公务出行保障的认知水平存在一定程度的差距。对本质认识尚不到位，对保障内容存在一定模糊性，对保障的内涵界定有差别，价值理念不同，很难形成共识。治理理念的碎片化，成为公务出行保障整体性治理面临的挑战。
组织机构“碎片化”。公务用车、综合行政执法用车、执法执勤用车、特种专业技术用车分别归属于不同部门管理，其公务出行保障的职能职责分设，保障标准和监管力度不一致。
运行机制“碎片化”。由于地域特点、思想认识、管理体制、行为习惯、历史传统等原因，地方公务出行保障的机制体制可能存在制度跟进不及时、灵活调试不足、运行效果有偏差等问题。制度办法执行不到位，导致公务出行保障的沟通协调和功能整合尚未达到预期效果。
服务方式“碎片化”。车改后，地方公务出行保障大多依托公车管理平台开展。信息技术应用和治理方式在不同地区、部门、行业、层级之间存在一些差异，影响平台建设进度、使用广度和保障效能。各单位对公务出行需求有差异，个性化服务保障事项无法完全通过信息技术完成，公车编制数量有限，这些因素可能会造成公务出行需求和公共服务之间的矛盾。
实践路径及成效
重塑价值理念。首先转变导向，从问题导向转变为需求导向，从治理理念上回归公共性。需求导向不同于问题导向，其要求化被动为主动，体现服务主体的主观能动性。以无锡市公车管理平台建设为例。自2017年以来，累计采纳近180项个性化需求。2021年，根据前期收集的需求，进一步优化或新增区域统筹、执法执勤用车管理、定点供应商信息、车辆全生命周期管理、智能监管、数据分析等20多项个性化模块，完成平台新升级，助力服务保障。
其次是理解公共性本质。站到公共责任和公共利益高度，科学定位服务保障内涵，厘定服务保障目标。在实践过程中，无锡市始终坚持：顶层设计到位，配套机制到位，管理举措到位，平台建设到位。具体体现在：突出合理合规，适度扩大保留车辆使用范围，特别是远途多地出差等。为重点保障重要公务、下基层调研、跨区域出差和突发情况下公务出行用车需要，优化保留车辆配置结构，适当减少小车，增加商务车和面包车数量。通过政府采购方式将资质优、服务强的社会化车辆租赁企业纳入平台，突出市场化方向，优化保障。设立多停车点管理办法，优化公务用车外场临停管理方法。
革新组织机构。整体性治理的组织结构主张在功能、层级和部门三个层面进行系统性整合，核心是组织职能定位和机构设置。组织机构需提高涉及不同公共部门、行政层级和政策范围的复杂问题的应对能力，调整与社会、市场的横向关系，构建政府与市场、社会通力合作、运转协调的治理网络。结合无锡情况来看，通过整合市机关事务管理局、市财政局、市人社局、市审计局、市纪检监察等部门力量，组建全市公车改革领导小组，强化建设公务用车服务中心，逐步梳理车辆的资产管理、编制管理、使用管理、经费管理、服务保障、公车平台建设、司勤人员管理、日常监管等职能，推进内外联动、上下互动和资源统筹，确立了与公务出行保障需求相一致、责任使命相适应、功能定位相匹配的组织机构体系。
完善运行机制。从整体性治理视角思考，协调机制和整合机制是实现整体性治理的两个引擎，两者依赖与之相适应的法规制度体系保障。从地方公务出行保障来看，建立健全制度体系是前提，沟通协调和功能整合是目标。
以无锡市为例，在制度层面制定“1+13+55+8”公车管理办法体系，发布了2项公车地方标准。在协调和整合机制层面，初步建立了市机关事务部门和财政部门、人社部门、审计部门、大数据管理部门、公安交警部门等部门的沟通、决策机制，整合了三定点企业、社会化租赁企业、平台建设维护企业等必要资源，形成公务出行保障的跨界整合。
优化服务方式。公车管理是一个整体，机制体制、公务车辆、人员队伍、使用经费等元素缺一不可。通过网络结构的协调机制，发挥多元化、异质性主体的比较优势和资源合力，提供更优质的服务，满足机关干部的公务出行需求。
通过织牢公务用车管理“全市一张网”，无锡市将6686辆公务用车和执法执勤纳入统一平台管理。2019年5月，中央车改办在无锡市召开地方公务用车平台建设现场会。2020年，无锡市“公务用车平台建设”被列为国家示范点。
整体性治理的思考
强化需求导向，凝聚多元主体的整体共识。结合整体性治理理论要求，地方公务出行保障应始终将需求导向放在第一位，贯彻落实相关政策要求，兼顾不同群体的需求，倾听各类意见建议，凝聚不同地区、部门、行业、层级的公务出行保障责任和利益共识。
强化组织机构，形成公务出行保障的整体合力。引进专业理论研究团队，通过理论引领实践，为提升公务出行保障水平奠定理论基础。优化公务出行保障部门建设，厘清职责、明确分工、配强队伍。党政机关公务用车、综合行政执法用车、事业单位业务用车、执法执勤车辆相继纳入平台统一管理，界定使用管理的边界和职责，克服原先零散管理的弊端，逐步形成集中统一管理的大系统。
强化运行机制，驱动公务出行保障整体趋优。根据“十四五”时期公务出行保障要求，尽快建立协同保障机制，打通不同地区、不同类型、不同功能车辆间的壁垒，依托“全省一张网”“全市一张网”，建成良好基础，实现长三角区域协同保障机制。完善应急保障机制，适应疫情防控常态化等趋势挑战，在原有应急保障管理办法的基础上，提高调度能力。落实国管局“基层首创”要求，加强基础问题研究，将理论研究和实践探索紧密结合，提升公车管理效能。
强化服务“技”“艺”，提升公务出行保障效能。整合公务出行保障的信息化系统和资源，在现有的智能系统基础上，进一步创新集成，构建一个更强更优的保障系统。在“两化融合”背景下，整合原有“八大模块，十项功能”，以提升公务用车平台服务保障能力为主线，以强化智能监管、执法执勤用车纳入平台管理为抓手，以公务用车平台建设标准体系落地为契机，以探索协同保障为突破口，注重“建、用、管”协调发展，突出集中统一和共建共享，提升公务出行保障品质。
